一、背景

2014年8月，《中華人民共和國預算法（2014年修正）》正式發布，賦予了地方政府依法舉債權利，中央打開了地方政府舉債的限制，并明確地方政府債券為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。同年9月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）將專項債券正式推上歷史舞臺。

地方政府專項債券管理機制的不斷完善，將充分發揮政府債務限額資源的使用效益，不僅有利于為政府財政提供穩定且持續的資金來源迅速投入到相關的政府投資建設項目，改善基本公共服務供給質量，而且在政府投資擴大內需、調節宏觀總量的過程中，起到增強基礎設施投資建設、優化區域經濟結構布局等方面的作用。

二、發行情況

1、投向領域

2019年9月4日召開的國務院常務會議構建了專項債券投向的基礎分類框架：“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施?！?

財政部辦公廳、國家發展和改革委員會辦公廳《關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕209號）提出：“2022年專項債券資金繼續重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施（含糧食倉儲物流設施）、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等領域?！?

2022年5月，《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發〔2022〕12號）強調：“在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等9大領域基礎上，適當擴大專項債券支持領域，優先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍?！?

至此，專項債券資金的投向擴展到“9+2”領域。

2、推進現狀

（1）全國發債情況

專項債券自發行以來，發行量呈逐年上升的趨勢，成為我國地方政府穩投資、補短板、促增長的重要政策工具。2015年《中華人民共和國預算法（2014年修正）》出臺后，首年專項債券發行量為959億元人民幣，其后專項債券的發行總量在我國增長迅速，2018年超過10000億元人民幣，2020年達到新的歷史最高值36019億元人民幣。截至2022年9月31日，2022年新增專項債券發行量已達35432億元人民幣。

（2）各省、市累計發債情況

截至2022年9月，專項債券累計發行總量超過5000億元人民幣的省、市共計12個，其中排在前十位的分別是廣東、山東、江蘇、河北、河南、四川、浙江、安徽、湖北及江西省。

（3）各領域累計發債情況

截至9月31日，2022年專項債券投向領域仍重點聚焦市政及產業園區基礎設施、社會事業、交通基礎設施三大領域。隨著新基建、新能源納入專項債券投向領域后，未來新基建、新能源項目發債比例會進一步提高。

三、發展趨勢

受國內疫情和國際形勢等一些超預期因素影響，我國當前經濟下行壓力持續凸顯，經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱多重沖擊。在防范化解隱性債務的背景下，地方政府其他融資渠道受限，未來幾年專項債券仍是各級政府穩投資、促增長的重要抓手。結合中央、省相關政策文件來看，專項債券發行有以下幾個趨勢。

1、投向領域和用作資本金范圍進一步擴大

2022年出臺的《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發〔2022〕12號），將新型基礎設施、新能源類項目納入專項債券支持領域內。在9月5日國新辦舉行的國務院政策例行吹風會上，財政部部長助理歐文漢表示，財政部將積極研究適當擴大專項債券資金投向領域和擴大專項債券用作項目資本金的范圍。

2、發行速度、規模提升

自2015年首次發行專項債券以來，專項債券發行規模逐年攀升。8月16日，李克強總理在經濟大省政府主要負責人經濟形勢座談會上強調，經濟大省在經濟穩定恢復中要承擔應有責任；要用好已發行的地方專項債券和政策性開發性金融工具，在三季度形成更多實物工作量，帶動有效投資和消費。因此，專項債券將進一步提高發行速度與規模，繼續發揮在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟大盤等方面的重要作用。

3、項目策劃要求提高

隨著對于專項債券的監管趨于嚴格，專項債券發行逐步向專業化、精細化轉變。一是專項債策劃需要突出全局性和系統性思維，依據“十四五”規劃、城市總體規劃、產業規劃等，從全域的角度來謀劃長遠性、關鍵性的項目。二是對于跨部門的協作與決策的重大項目，需要加強各部門協同，數據、資料實現同步和共享，提高申報效率，保障重大項目儲備。三是對剛納入支持范圍的新型基礎設施、新能源等新型項目，需要因地制宜，因時施策，切合當地實際情況與國家大政方針高質量地策劃項目。

因此，地方政府需要調整思路，切勿盲目匆忙申報，必須適應新變化，對應新要求，做好項目的前期儲備工作，提升專項債券項目申報的成功率。

4、強化項目全流程管理

《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號）提出，事前績效評估主要判斷項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性，這表明監管部門開始從事前、事中、事后環節對專項債項目資金進行全流程管理，使得專項債項目的審核進一步嚴格。同時，在以往專項債券審計過程中，存在項目收益過低、資金違規使用、債券資金滯留時間過長、資金閑置浪費等問題，大大增加了項目風險。因此，推動建立包括項目儲備政策指引、債券資金需求申報須知、發行材料評審細則、債券發行操作手冊、資金撥付使用及信息公開注意事項、還本付息臺賬、債務管理制度、債券全流程管理規程、收入籌集管理、資金使用管理、支出通報機制制度等的專項債券“借、用、管、還”全流程管理體系是未來專項債券發展的重要趨勢。

四、結語

在疫情影響之下，我國經濟穩增長擺在了更加突出的位置，專項債券作為基礎設施建設的重要資金來源，依然是擴大有效投資、補齊發展短板、穩定經濟增長的重要著力點。此外，專項債券還具有成本低、期限長、發行靈活等特點，未來將持續助力我國基礎設施建設，為我國經濟穩定運行提供資金支持。

安永作為全國領先的專業服務機構，熟悉國家、省市相關政策規定，通過運用財稅、規劃等專業優勢，為客戶提供從項目策劃、發行準備、績效管理到評審顧問的全流程政府專項債券咨詢服務。安永可為境內、境外專項債券發行提供全流程咨詢服務，同時協助各地政府建立專項債券“借、用、管、還”全流程管理體系。



資料來源：中債研發中心，《2021年債券市場分析研究報告》、《中國債券市場概覽（2021年版）》